2023年5月4日，自然资源部发布了关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知，自然资发〔2023〕69号。通知中提到，为推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，进一步落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”，提高审批效能和监管服务水平的要求，根据自然资源部的通知，深化规划用地“多审合一、多证合一”改革。

《通知》的主要内容包括九个方面：一、加快推进总体规划审批。二、及时开展详细规划编制或修编。三、依据规划实施农用地转用和土地征收。四、实施规划选址综合论证。五、鼓励同步核发规划许可。六、聚焦规划条件落实情况分类审查建设工程设计方案、核发建设工程规划许可证。七、探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制。八、优化乡村建设规划许可管理。九、推进用途管制全周期数字化管理。

总体来看，《通知》旨在进一步深化国土空间规划改革，提高规划许可、用地审批的效率和监管服务水平，促进投资项目尽快落地建设。从行政诉讼的角度来看，这份通知涉及到的规划用地审批和监管问题可能会引起行政诉讼。

具体来说，以下几个方面可能存在争议：

1.多审合一、多证合一的改革是否符合法定程序？如果没有经过合法程序的审批或者批准，那么政府的行为就是违法的，可能会被起诉。

2.规划选址综合论证是否符合规定？如果综合论证不符合相关规定，导致审批结果不合理，也可能会引发行政诉讼。

3.建设工程设计方案审查是否规范？如果审查不严格或者存在漏洞，可能会导致建筑安全问题，也可能会引起行政诉讼。

4.用途管制全周期数字化管理的实施是否符合要求？如果数字化管理存在问题，导致土地利用不当或者造成环境污染等问题，也可能会引起行政诉讼。

因此，对于这些涉及规划用地审批和监管的问题，需要政府部门严格按照法律法规进行操作，并及时回应公众关切，以避免引发行政诉讼。同时，如果出现行政诉讼，需要依法处理，保障公民的合法权益。

1、北京

跑出改革“加速度”推动首都高质量发展

首先，北京市在落实自然资源部的要求方面，持续深入实施城市总体规划，并制定了街区控规编审计划，以确保规划成果的及时形成和落地。同时，北京市还率先将建设项目选址意见书与用地预审合并办理，并将大部分审批权限下放至区级部门，提高了审批效率。此外，北京市还推动“告知承诺制”改革，为符合条件的项目提供更加便捷的许可办理服务。

其次，北京市在转变政府职能方面也进行了探索和尝试。例如，在经济技术开发区试行工业用地使用权带设计方案供应，试点开展“交地即交证”改革和“拿地即实质性开工”等新模式，以提高行政服务的效率和质量。

然而，从行政诉讼的角度来看，这些措施是否合法有效还需要进一步审查和评估。如果存在违法行为或不当行政行为，可能会引起行政诉讼的风险。因此，需要加强监督和管理，确保政府行为的合法性和合规性。

2、上海

一张蓝图、一次征询、一证多验、验登合一

上海通过建立动态更新的“一张蓝图”(空间数据库),并向市、区两级政府部门、行业管理单位以及项目所涉及的行政审批、技术审查等部门或单位开放共享，实现了“一张蓝图”统筹项目实施的目标。同时，上海推行“多审合一”，将划拨土地核发选址意见书、自有土地核定规划条件、出让土地核提规划条件统一为建设项目规划土地意见书审批；建设工程设计方案阶段，由多部门分别受理，改为规划资源部门一口受理、内部分送。

此外，上海还整合规划用地管理，实现“多证合一”，并进一步探索建设用地规划许可证与建设工程规划许可证“两证合一”。最后，上海市开展了“多验合一”，将竣工规划核实、土地核验和城建档案验收三个审批事项和地质资料汇交、地名核验两个核查事项整合为“竣工规划资源验收”一个事项，支持建设项目尽早投产使用。

3、重庆

构建“四个一”体系，让数据多跑路、群众少跑腿

重庆市积极构建“四个一”国土空间规划体系，包括一本规划、一个平台、一套机制和一套标准。同时，深入推进“多审合一、多证合一”改革，实现一次申报、一并审查、一同发证，压缩审批时限。此外，还探索试点推行告知承诺制，优化社会投资小型低风险建设项目规划许可程序，以及做好建筑工程类项目设计方案审查。这些措施旨在提高工程建设项目审批效率，优化小型低风险项目审批流程，全方位减环节、缩时间、提效率、降成本。

4、天津

深化“放管服”，跑出行政审批“加速度”

天津市采取的措施具体包括完成建设项目规划选址和用地预审、建设用地规划许可证和用地批准书事项的合并，优化相关操作规程，并将合并后的事项统一交由一个部门办理；减少2个行政许可事项，要件减少至14项，事项办理时间压缩至7个工作日；加强部门间横向连接，减轻企业负担；试行建设工程规划许可证零跑动办理，实现全流程电子化闭环管理；持续推进建设工程规划许可地方标准体系建设，规范建设工程规划许可内容及技术文件制式；实行建设工程规划许可承诺制审批，提高审批效率；规范乡村规划许可管理，强化事后监管。

5、福州

“四个聚焦”营造便民利企好环境

福州市把该项工作分为三个部分，分别是聚焦平台共享、聚焦流程再造和聚焦堵点难点。

第一部分，聚焦平台共享。福州市按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”四个统一的要求，构建了国土空间规划“一张图”实施监督信息平台。通过实现与部、省级系统的互联互通、数据共享、上下衔接，以及横向上通过“一平台”“一张图”和三大应用体系整合自然资源内部的规划编制、耕地保护、成片开发方案、用地报批、土地收储、土地供应、规划许可等全流程业务，确保各级规划层层传导落实。同时，福州市还优化会商平台，坚持全市一盘棋，以规划引领优化用地空间结构，强化部门会商，统筹土地资源，推动土地资源节约集约利用。此外，福州市还创新三维平台，以规划成果、城市空间要素三维展示为基础，建设三维规划辅助决策系统，实现设计方案模拟、多视角多方案比选、规划空间管控等功能。

第二部分，聚焦流程再造。福州市大力推动“多审合一”，实行并联审查和改进审查方式，创新报审途径。通过这些措施，福州市提高了审批效率和服务质量。

第三部分，聚焦堵点难点。福州市有序推进“多证合一”，全面梳理审批业务流程，最大限度简化审批事项和环节，实现“一表申请、一窗受理、合并办理、多证合一”。同时，福州市还实行“交房(地)即发证”，在交房现场或交地的同时即颁发不动产权证。此外，福州市还稳步推动“多验合一”，在竣工验收阶段实施“多验合一”，制定操作手册，明确审查要点，统一技术标准，提前自检，提升项目验收一次通过率。

6、厦门

全流程在线审批，变“跑马路”为“跑网路”

福建省厦门市在项目策划生成、审批流程优化、监督管理等方面的一系列措施，旨在破解项目“落地难”的问题。具体措施包括完善全域空间“一张蓝图”、构建国土空间规划实施传导体系、创新“双清单+容缺并行”机制、推动立项用地许可“多批合一”、精简审查事项、阶段梳理融合促进不同类型事项“多证同发”、合并验收事项、加强监督管理以及信息赋能实现用途管理数字化、智能化等。这些措施旨在提高项目的可实施性，推动规划从“墙上挂挂”，变成“规划蓝图”和“施工图”，以解决项目落地难的问题。

7、杭州

规划引领，助力用途管制标准化、精细化、数字化

杭州市在国土空间规划方面的工作进展分为三个方面：统一底图、智慧判读和多维创新。

一、统一底图。杭州市全力构建“多规合一”国土空间规划体系，加快总体规划和专项规划编制审批。目前，杭州的总体规划报批成果已由省政府上报国务院，正在按要求完善市总规数据库，并将按规定分阶段做好数据库提交等各项工作。同时，杭州积极推进专项规划编制，已完成大运河国家文化公园规划、大运河核心监控区国土空间管控细则等多项专项规划。为加强规划传导实施，杭州8个城区的分区规划和下辖3个县(市)的总规编审论证相关工作正同步加快推进。

二、智慧判读。杭州基于“空间智治”数字化，构建了覆盖全市、数据准确、规则明确的“一张底图”，统筹协调各类空间性规划。通过空间适配应用分析，为建设项目提前谋划预留空间。实施“多评合一”论证，优化流程、减少环节、提升效能。此外，杭州还建立健全规划审批改革制度，落实“多审合一、多证合一”改革要求，制定规划条件和建设条件须知规范性模板，出台建设工程规划许可豁免清单等措施。

三、多维创新。杭州市在用途管制数字化管理方面也取得了显著成果。开展实景三维一张图建设，推进“浙地智管”试点场景建设，创新“一码管地”用途管制新模式等。这些举措有助于提高用地指标配置的科学性、时效性，确保自然资源要素保障，提升项目落地的可实施性。

8、宁波

审批事项做“减法”涉企服务做“加法”

宁波市在优化营商环境、简化建设工程规划许可审批方面的举措。具体包括：

1.全面开展“交地即交证”审批改革，实现企业在交地的同时即可领取不动产权证书，提高了企业办事效率。

2.先行先试“拿地即开工”服务机制，推广工业项目“拿地即开工”审批服务机制，加快项目审批进度。

3.积极探索“带方案出让”两证联办，将建筑风貌管理工作的重心从土地出让后的管理转向更加注重出让前的统筹谋划，提高了城市风貌管控水平。

4.深化实施“规划许可”告知承诺，以业主签订告知承诺书的方式改进规划管理方式，提高审批效率。

5.多措并举“方案审查”简化优化，对部分简易事项取消方案审查，建立了建设工程规划许可豁免清单，以及对房地产项目及政府投资类项目简化方案审查和规划许可等措施。

6.强化管理“村民建房”风貌引导，创新编制了村(居)民建房指导手册和乡村公共建筑指导手册，指导村民正确建造美观、经济、实用性建筑。

9、广州

刀刃向内、自我革新，让企业“少跑、快办、省心”

广州市在改革中所取得的成效，例如，在2020年3月26日，广州市荔湾区白鹤洞街鹤洞股份合作经济联合社村民们领取了建设项目用地预审与选址意见书，这是广州市规划和自然资源局积极响应“多审合一、多证合一”改革所发出的首份建设项目用地预审与选址意见书。此举大大减轻了企业群众办事负担。

广州市在推进规划用地“多审合一、多证合一”改革方面的举措，广州市通过优化信息系统整合、强化不同部门间审批协同等手段，进一步提速增效。

广州市按照“一类事项一个部门统筹、一个阶段同类事项整合”的原则，从2020年2月起，在全市范围内正式核发建设项目用地预审与选址意见书和新版建设用地规划许可证。同时，广州市积极推动部门协作、系统互联、数据共享，减少办理环节。企业在申办相关事项时，所需材料数量和办理时限都得到了大幅缩减。

此外，广州市还推动“一件事一次办”，将建设用地规划许可证和土地出让合同(变更协议)、建设用地规划许可证和国有建设使用权不动产权证书合并办理，并将带方案出让用地的工业项目实行建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、人防工程报建、国有建设用地使用权首次登记等并联审批，实现全流程网上办理。

10、深圳

打好“组合拳”，打造先行示范改革样板

深圳市落实国土空间规划体系改革要求，以“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”为主线，结合国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，探索建立详细规划协同编制审批和城镇单元信息台账在线管理信息平台，强化规划实时精准管控，逐步实现国土空间规划编制、审批、实施、监督全生命周期线上管理，为规划和自然资源管理数字化转型提质赋能。

同时，深圳市还搭建了“多规合一”信息平台，全面提高项目前期工作质效；推进“多审合一”改革，助力项目全流程审批提速。此外，深圳市还试行告知承诺制，转变规划管理模式；全面实施全流程网办，重构“互联网+”审批体系。最后，深圳市试点探索“交房即发证”与“交地即发证”，真正实现交房交地即领证的“零时差”服务。这些举措和成果都为深圳市的城市规划和自然资源管理带来了很大的提升。

深圳市在国土空间规划体系改革方面取得了显著成效，主要包括以下三个方面的工作：

1.推动规划全生命周期线上管理。通过建设“一张图”实施监督系统，实现国土空间规划编制、审批、实施、监督全生命周期线上管理。目前已通过系统进行线上编制、审批、成果汇交的详细规划成果1500余项，覆盖法定图则等7类详细规划领域，形成动态更新的深圳市详细规划“一张图”。

2.搭建“多规合一”信息平台。2018年12月上线运行的“多规合一”信息平台已成为服务于建设项目前期策划生成的多部门、多领域协同应用平台。截至2023年5月，该平台已服务市、区、街道、运营机构等330家单位、6700余用户，累计开展覆盖全市域的空间论证服务5100余项，支撑660余个项目顺利策划生成进入审批环节。

3.推进“多审合一”改革。深圳市依托综合试点改革等平台，大力推进“多审合一”，包括创新“批供合一”、同步办理建设用地规划许可证和土地使用权出让合同、推动建设工程规划许可阶段并联审批等措施。这些改革举措有助于助力项目全流程审批提速，提高行政审批效率。

此外，深圳市还试行了告知承诺制，转变规划管理模式；全面实施全流程网办，重构“互联网+”审批体系；试点探索“交房即发证”与“交地即发证”，进一步简化不动产登记流程。这些措施都有助于提高深圳市国土空间规划体系改革的质量和效益。

11、沈阳

大力实施用地报批“模块化”审核

沈阳市在“多规合一”改革基础上，以“一张蓝图”统筹项目实施的措施和成效。沈阳市建立了“一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表单、一套机制”的“五个一”模式，实现了全域统一的“一张蓝图”，并搭建了“多规合一”管理综合平台，推动“项目主导”向“规划主导”转变。同时，沈阳市还全面整合重构综合服务窗口，强化审批融合，实现数字化框架下的深度融合和全链条改革健全规划许可制度等措施。通过这些措施，沈阳市提高了审批效率和监管水平，为项目建设提供了有力保障。

沈阳市在规划改革方面的措施和成果。首先，沈阳市建立了“一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表单、一套机制”的“五个一”模式，以战略规划为引领，整合21个部门60余部规划形成全域统一的“一张蓝图”，实现了“项目主导”向“规划主导”转变，促进了“统筹规划”和“规划统筹”。

其次，沈阳市深化了规划用地审批改革，并通过数字化框架对原有信息系统进行全面融合，实现“空间一张图、规划一把尺、办公一张桌、管控一本账”，以深度融合推动高效审批。同时，沈阳市还推广了“拿地即开工”的改革，将设计方案联合审定及公示前置到项目策划生成阶段或土地公告期内开展，实现了“只提报一次”的目标。

最后，沈阳市健全了规划许可制度，划分业务单元实施用地报批“模块化”审核，大力推广“拿地即开工”改革，统一平台、事项、要件、流程、时限，实现了数据流转一网通办，并利用技术手段加强事中事后监管。

12、成都

以“多个合一”，全面优化审批流程

四川省成都市规划和自然资源局通过推进“多审合一、多证合一”改革，以事项合一、流程合一、要件合一、多审合一、多证合一、平台合一、表单合一“多个合一”，减少审批环节、审批时限、审批要件，优化审批流程，提高行政效能，加快项目落地。

同时，聚焦建设工程规划许可难点痛点，实现建设用地规划许可证和建设工程规划许可证同步办理，并建立建设工程设计方案并联审查机制。成都局还完善城镇开发边界外用地规划管理，探索构建乡村规划技术标准，形成乡村区域的规划建设管控体系。此外，严格事中事后监管，促进项目报建规范性，加大违法建设行政处罚力度。

四川省成都市规划和自然资源局在审批改革方面所采取的措施，主要包括以下内容：

1.推进“多审合一、多证合一”改革，实现多项审批事项在一个平台上办理。

2.优化建设工程规划许可流程，同步办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并实施豁免机制等措施。

3.完善城镇开发边界外用地规划管理，探索构建乡村规划技术标准和建立规划建设管控体系等。

4.严格事中事后监管，抽查监管建设工程设计方案的真实性，加大违法建设行政处罚力度，并共享行政处罚目录和违法建设线索。

13、南京

规划用地审批事项从“物理整合”转向“化学融合”

江苏省南京市在审批改革方面采取了多项措施，包括：

1.打造“三合一”业务深度融合办理模式。将规划选址和用地预审、建设用地规划许可和划拨供地、临时建设用地规划许可和临时用地审批三个事项合并为一个部门办理，并依托政务系统实现系统合一、流程合一、人员合一的深度业务融合办理模式。该模式大幅节省了办理时间，同时避免了项目在规划选址阶段可能会占用永久基本农田、禁止建设区、生态保护红线等情况，便于提前协调解决项目遇到的问题，保障后续顺利落地建设。

2.推进土地供应与规划许可深度融合。南京将过去各自串联办理模式调整为由局内负责规划条件部门牵头的“并联审批”模式，实行“一个窗口受理、一张表单申请、一套材料申报、一个窗口核发”。相比改革前，申报材料从合计20多件缩减至5件，申办次数从4～5次减少至1～2次，实际办理时间由30多个工作日缩短至12个工作日，审批效率大幅提升。

3.优化建设工程规划许可。南京出台两批规划审批“豁免”清单，明确未纳入规划管理范畴无需办理规划审批手续、属于主体工程局部改造无需重复办理规划审批手续、免于办理设计方案审查直接办理建设工程规划许可的具体项目清单，进一步简化规划审批手续。同时，南京创新出台《南京市建设工程验线告知承诺管理办法》，进一步提升工程验线审批效率。

4.改革优化地质灾害和压覆矿产核查模式。在建设项目用地预审阶段，南京进一步整合优化内部流程，依据局“一张图”数据平台，一并自动核查项目是否位于地质灾害易发区和压覆重要矿产资源及生成相应区域评估成果，并将相关核查结果在用地预审意见中说明，由政府主动服务转变为一张清单告知。相比改革前，建设单位约节省10个工作日及相应地灾和压矿评估费用。

楹庭总结

该通知是为推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，进一步落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”，提高审批效能和监管服务水平的要求。

关于推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署的通知，通知要求各地加快推进总体规划审批、及时开展详细规划编制或修编、依据规划实施农用地转用和土地征收、实施规划选址综合论证、鼓励同步核发规划许可、聚焦规划条件落实情况分类审查建设工程设计方案、核发建设工程规划许可证、探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制、优化乡村建设规划许可管理、推进用途管制全周期数字化管理等方面的工作。

从行政诉讼的角度来看，主要涉及到以下几个方面的法律问题：

1.地方各级国土空间总体规划编制审批是否符合法定程序和要求；

2.详细规划编制或修编是否符合法定程序和要求；

3.农用地转用和土地征收是否符合法定程序和要求；

4.规划选址综合论证是否符合法定程序和要求；

5.同步核发规划许可是否符合法定程序和要求；

6.建设工程规划许可证的核发是否符合法定程序和要求；

7.建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制的建立是否符合法定程序和要求；

8.乡村建设规划许可管理的优化是否符合法定程序和要求；

9.用途管制全周期数字化管理的推进是否符合法定程序和要求。

从这些方面来看，涉及的内容都是与政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署相关的，需要各地在实施过程中严格遵守相关法律法规，确保行政行为的合法性。如果在实施过程中出现违法行为，可能会引发行政诉讼。

资料来源：

自然资源部、中国自然资源报、北京市规划和自然资源委员会、上海市规划和自然资源局、重庆市规划和自然资源局、i自然全媒体、天津市规划和自然资源局、厦门市自然资源和规划局、宁波市自然资源和规划局、广州市规划和自然资源局、深圳市规划和自然资源局、沈阳市自然资源局、成都市规划和自然资源局、南京市规划和自然资源局